· 江苏
文：罗志恒任泽平盛中明
导读
疫情加剧了中国经济的下行压力，总书记强调“宏观政策重在逆周期调节，节奏和力度要能够对冲疫情影响，防止经济运行滑出合理区间，防止短期冲击演变成趋势性变化。积极的财政政策要更加积极有为”。
面对疫情冲击、中美贸易摩擦和经济下行，我们旗帜鲜明倡导减税和新基建（参考《是该启动“新”一轮基建了》《疫情对中国经济的影响分析与政策建议》等）。但是，在当前财政形势严峻的情况下，钱从哪来？公共财政赤字率能否突破3？我国真实赤字率是多少？在全球高不高、风险大不大？应该怎样实施积极财政政策？
摘要
一、受疫情冲击和中美贸易摩擦的影响，2020年经济下行压力大，亟需减税降费、加码新基建，财政支出扩大的钱从哪来？
中国经济持续下行，既有潜在增长率下降、内部改革不到位的因素，也有外部性、周期性和政策性因素的叠加。当前又叠加疫情冲击和中美贸易摩擦，总需求不足。疫情短期冲击供给和需求，供给端，部分地方政府过度防疫导致复工率不高，原材料、劳动力等生产要素流通受阻，企业停工减产。需求端，消费、投资、出口三驾马车都受到冲击，群体聚集性行业受冲击更严重。其中，餐饮、旅游、电影、交运、教育培训、金融、房地产等受冲击最大。微观上，民企、小微企业、弹性薪酬制员工、农民工等受损严重。
面对当前持续攀升的经济社会风险，到底是保财政还是保增长，是坚持平衡财政还是功能财政，引发争议。我们认为，当务之急是保增长，保增长就是保就业、保企业，坚持功能财政理念，通过适度的赤字率提高来支持减税降费、搞新基建。减税降费、新基建，稳定总需求，提振企业和居民信心，经济发展了，税基扩大，财政赤字自然缩小。有观点认为，大搞减税、基建将增加地方债务负担、财政收支平衡压力大，我们认为这种观点缺少长远的大局观，在经济下行压力大的时候财政还要保收支平衡将使企业、居民雪上加霜，财政应该搞跨期平衡，从平衡财政转向功能财政。只要中国经济繁荣发展，人民安居乐业，何愁未来财政问题。如果百业萧条，财政何谈平衡？
两个经典案例可以说明减税降费和基建在当期推升赤字和债务，但在长期看有利于经济增长，释放经济增长潜力，最终带来经济繁荣和财政盈余。80年代里根时期两次大规模减税、增加军事开支、研发支出和互联网建设，直接推动了1983年开始美国经济复苏，直到里根任期结束美国GDP始终维持在3.5%以上；失业率下降，始终维持在6%以下。到了90年代克林顿时期，减税、基建支出培育了IT和互联网新经济的大繁荣；美国联邦财政赤字从1983年的-5.9%持续缩窄至里根卸任时的-2.8%，1998-2001年甚至出现了财政盈余。1998年中国遭遇亚洲金融危机，1998-2000年,分别向四大行定向发行1000亿、600亿和500亿特别国债,重点投向基础设施项目，避免了经济断崖式下滑。尽管当时争议很大、批评很多，但现在看来意义重大，既改善了民生，又大幅降低了运输成本，提升了中国制造的全球竞争力，释放了中国经济高增长的巨大潜力，中国经济从1998年的7.8%上升到2000年的8.5%及其后高达10%以上的增速。
二、赤字相关理论和理念
财政赤字是收不抵支的直接表现，主要源于减税降费收入下行以及政府规模扩张支出扩大，存在债务融资和货币化融资两种方式。发展中国家的赤字主要源于建设需要，发达国家的赤字主要源于民生福利需要。弥补赤字有债务融资和货币化融资两种方式，前者只是需求从私人部门转移到政府部门，后者增加基础货币，可能产生通胀。
财政理念分为平衡财政和功能财政理念。平衡财政会加剧经济波动，功能财政要求逆周期调节。财政平衡本身不是目的，而是社会总供求平衡的一种手段。合理的赤字能促进经济发展和完成改革任务，但过高的赤字可能导致债务风险、推升通货膨胀、挤出民间投资、降低经济效率。
三、财政赤字是全球性现象，从国际经验和当前国内情况看，公共财政赤字率不应受3%的限制的六大理由
中国大部分年份为赤字，发达国家赤字率波动性大，近年来发展中国家赤字率更高，但政府债务率仍低于发达经济体。除韩国、新加坡、挪威和中国香港等常年保持财政盈余外，大多数国家（地区）在大部分年份保持财政赤字。1978年至今，中国仅1978、1981、1985和2007年出现微小盈余。从区域看，2018年发达经济体赤字率平均为2.7%，新兴发展中经济体为3.9%，金砖国家除俄罗斯实现财政盈余外（财政盈余/GDP为2.9%），赤字率普遍较高，巴西、印度和南非分别为7.2%、6.4%和4.4%。2018年发达经济体和发展中经济体的平均政府债务率分别为98.4%和47.5%。
衡量中国赤字率有四个口径的指标，其中全球可比口径赤字率达到4.1%，在全球处于中等水平，广义赤字率达到10.7%。1）官方赤字率基本稳定在3%及以下，仅反映调整后的公共财政赤字率，不包括政府性基金、国有资本经营和社会保险基金，不能反映政府全部收支活动。2）实际赤字率已连续4年突破3%，2018年达到5.7%，包括官方赤字、使用结转结余、预算稳定调节基金和专项债，更能反映我国的财政政策积极程度及政策周期，与GDP增速呈现明显的负相关关系，逆周期调节特征明显。3）IMF的全球可比赤字率，2016-2018年中国的赤字率分别为3.7%、3.9%和4.8%，处于全球中等水平。该口径剔除了土地出让收支，但包括了国有资本经营和社保收支差。2018年中国高于南非（4.4%）、日本（3.2%）、法国（2.5%）、英国（1.4%）和有财政盈余的德国、中国香港、韩国和俄罗斯，但低于美国（5.7%）。相较其他金砖国家的巴西（7.2%）、印度（6.4%）而言，中国财政稳健。4）IMF广义赤字率，中国广义赤字率在2018年达到11.2%，明显偏高，包括了地方融资平台、政府引导基金、铁道债、PSL、政策性金融债、专项建设债等准财政活动。
从国际经验和当前国内情况看，公共财政赤字率不应受3%的限制。1）从欧盟和其他主要国家的财政实践看，3%并非绝对红线，逆周期调节部分年份突破3%为正常现象。欧盟赤字率在1995、1996年分别为7.2%和4.2%，2009-2013年分别为6.7%、6.4%、4.5%、4.3%和3.3%，均突破3%。美、日、德、法、英国在金融危机时期均突破3%，金砖国家如印度常年高于5%。2）从中国经济看，宏观经济下行期需加强逆周期调节，提高赤字率，支持大力度减税降费“放水养鱼”。2018年中国企业总税率（占利润比重）为64.9%，较2017年下降2.4个百分点，但与主要国家比仍严重偏高，较世界平均水平高24.5个百分点，较美国、越南分别高21.1和27.1个百分点，制造业面临转移压力。3）公共赤字率3%的红线已缺乏实际意义，应从广义赤字率的高低判断财政积极与否，在财政“堵偏门”的背景下应该“开正门”提高公共财政赤字率。4）我国政府债务率在国际上偏低，政府部门尤其是中央政府具有加杠杆空间；债务风险的根源是不健全的财政体制和考核机制，而非赤字规模本身。BIS显示2018年我国政府债务率为49.8%，在全球处于中等偏低水平，IMF测算我国广义政府债务率（包括融资平台和其他隐性债务）为72.7%，仍低于主要发达经济体。我国中央政府债务率较低，2018年底为16.3%，具备增加赤字和杠杆的空间。根据IMF数据，我国政府利息支出/财政收入2017年为3.3%，高于法国（3.2%）、德国（1.8%）和俄罗斯（1.5%），但低于印度（24%）、巴西（20.3%）和南非（12.6%）等新兴经济体和美国（5.4%）、英国（4.8%）等发达经济体。5）赤字可能产生通胀和挤出效应，但当前我国经济的主要矛盾是通缩而非通胀，是经济下行而非总需求过热。当赤字和政府支出规模上升，匹配以适当的降息，不会产生总量的挤出效应。6）要从全局和国家治理角度考虑风险问题，单纯控制财政债务风险可能引发更大的风险：企业负担加重、经济快速下行、失业上升和社会不稳定等。
四、建议：2020年财政政策更积极，平衡财政转向功能财政，上调赤字率和专项债发行规模，赤字和专项债至少达到两个“3万亿”，减税和新基建是兼顾短期扩大有效需求和长期增加有效供给的最简单有效办法。
第一，适度扩大赤字尤其是中央财政赤字，赤字率可突破3%，增加专项债额度，上调至3-3.5万亿，为减税降费和增加支出稳基建腾出空间，尤其是新基建。中央政府加杠杆空间较大，基建投资可适度超前。中央政府杠杆率较低，主权信用融资成本也低，在地方政府和私人部门受资产负债表约束需求疲软之时，中央政府应主动加杠杆以承接和转移宏观杠杆，适度扩大赤字，发挥财政政策的乘数效应。中国仍是发展中国家，东西部发展差异极大，投资空间巨大。基建投资适度超前，不仅能够节约成本，而且将带动地方经济发展和提高人民生活水平。启动“新”一轮基建，关键在“新”，要用改革创新的方式推动新一轮基础设施建设，而不是简单重走老路，导致过剩浪费和“鬼城”现象。未来“新”一轮基建主要应有四“新”：一是新的地区。二是新的主体。三是新的方式。四是新的领域。调整投资领域，在补齐铁路、公路、轨道交通等传统基建的基础上大力发展5G、人工智能、工业互联网、智慧城市、数字经济、云计算、教育、医疗等新型基建，以改革创新稳增长，发展创新型产业，培育新的经济增长点。
第二，优化减税降费方式，从当前主要针对增值税的减税格局转为降低社保费率和企业所得税税率，提升企业获得感。
第三，增加国有企业利润上缴比例，避免财政收入增速下行背景下地方政府出现“乱收费”等恶化营商环境的行为。
第四，削减民生社保之外的开支，精简机构人员，优化支出结构，提高财政支出效率。
第五，改革财政体制，给地方放权，稳定增值税中央和地方五五分成，落实消费税逐步下划地方。
目录
1受疫情冲击和中美贸易摩擦的影响，2020年经济下行压力较大，亟需减税降费、加码新基建，财政支出扩大的钱从哪来？
2财政赤字相关理论
2.1赤字的产生与弥补
2.2赤字的分类：周期性与结构性赤字
2.3平衡财政与功能财政理念
2.4财政平衡与社会总供求平衡
2.5赤字的风险
3中国公共财政赤字率较为稳定，实际赤字率已突破3%，可比赤字率在全球处于中等，广义赤字率较高
3.1赤字是全球现象，中国大部分年份为赤字，发达国家赤字率波动性大，近年来发展中国家赤字率更高
3.2我国稳定的公共财政赤字率已不能反映真实情况，实际赤字率已突破3%，考虑到准财政活动的债务融资，广义财政赤字率已突破10%
4从国际经验和当前国内情况看，公共财政赤字率不应受3%的限制的六大理由
5建议：2020年财政政策更积极，平衡财政转向功能财政，上调赤字率和专项债发行规模，赤字和专项债达到两个“3万亿”，支持减税和新基建是兼顾短期扩大有效需求和长期增加有效供给的最简单有效办法
正文
1受疫情冲击和中美贸易摩擦的影响，2020年经济下行压力较大，亟需减税降费、加码新基建，财政支出扩大的钱从哪里来？
中国经济持续下行，既有潜在增长率下降、内部改革不到位的因素，也有外部性、周期性和政策性因素的叠加。当前又叠加疫情冲击和中美贸易摩擦，总需求不足。疫情短期冲击供给和需求，供给端，部分地方政府过度防疫导致复工率不高，原材料、劳动力等生产要素流通受阻，企业停工减产，推升失业率和物价上升。需求端，消费、投资、出口三驾马车都受到冲击，群体聚集性行业受冲击更严重。其中，餐饮、旅游、电影、交运、教育培训、金融、房地产等受冲击最大。微观上，民企、小微企业、弹性薪酬制员工、农民工等受损严重。
面对当前持续攀升的经济社会风险，到底是保财政还是保增长，是坚持平衡财政还是功能财政，引发争议。我们认为，当务之急是保增长，坚持功能财政理念，通过适度的赤字率提高来支持减税降费、搞新基建。减税降费、新基建，稳定总需求，提振企业和居民信心，经济发展了，税基扩大，财政赤字自然缩小。有观点认为，大搞减税、基建将增加地方债务负担、财政收支平衡压力大，我们认为这种观点缺少长远的大局观，在经济下行压力大的时候财政还要保收支平衡将使企业、居民雪上加霜，财政应该搞跨期平衡，从平衡财政转向功能财政。只要中国经济繁荣发展，人民安居乐业，何愁未来财政问题。如果百业萧条，财政何谈平衡？
两个经典案例可以说明减税降费和基建在当期推升赤字和债务，但在长期看对经济增长是有利的，能释放经济增长潜力。
80年代里根时期两次大规模减税、增加军事开支和研发支出，直接推动了1983年开始美国经济复苏，直到里根任期结束美国GDP始终维持在3.5%以上；失业率下降，至1维持在6%以下；90年代克林顿时期新经济繁荣；美国联邦财政赤字从1983年的-5.9%持续缩窄至里根卸任时的-2.8%，1998-2001年甚至出现了财政盈余。1981年8月里根政府通过《1981年经济复苏税收法案》，主要内容有：第一，个人所得税全面实行分期减税，1981年10月税率降低5％，1982年和1983年7月两次削减10％，并从1985年起实施个人所得税和通货膨胀指数挂钩；第二，下调企业所得税税率，17％档下调至15％，20％档下调至18％；第三，进一步为企业减负，将固定资产分为四类，分别缩短折旧期至3年、5年、10年和15年，并允许以超过原始成本的“重置成本”来计提折旧；第四，资本利得税的最低税率由28％降至20％；第五，提高遗产税与赠与税的免税额。1986年，里根政府颁布了《1986年税制改革法案》。该法案旨在降低税率、扩大税基、堵塞税收漏洞、实现税收公平。主要内容有：第一，全面降低个人所得税税率。把纳税等级从14级简化为3级，最高税率从50％降至28％，使全部个人所得税税率降低约7％。第二，简化和改革公司所得税。企业所得税税率从46％降低至34％。第三，允许公司支付的一半股息免税，取消对银行坏账的特别税收减免，将资本利得税最低税率从20％减至17％。第四，限制或取消了过去给予部分个人和公司的税收减免优惠政策。
里根时期的经济复苏及金融自由化为军队技术转为民用奠定了基础。一方面，经济复苏为军费开支提供了基础，而军事需求又带动了技术研发。军工产品的需求和军队的加速扩张成为推动经济增长的新力量。美国的金融自由化为技术商业化早期的发展奠定了基础。另一方面，在政府的支持下，美国的风险投资业迅猛发展，主要投向信息技术、生命科学等高科技产业，催生出一大批技术新兴企业。
1998年中国遭遇亚洲金融危机，社零消费和外需大幅下滑，中央政府紧急启动增发长期建设国债加大基建投资，财政赤字率持续扩大，避免了经济断崖式下滑。在遭遇金融危机后，我国出口增速从1997年的20.9%大幅下挫到1998年的0.5%，1998年5月出口增速-1.8%；社零消费从1996、1997年的20.1%和10.2%大幅下降至1998年的6.8%。因此，1998年增发1000亿国债加大基建，主要投放农林水利建设（吸取1998年特大洪水灾害教训，重点投资了大江大河防洪水利工程，长江、黄河中上游水土保持工程、交通通信建设、城市基础设施建设、城乡电网改造和国家直属储备粮库建设，同时启动住房、医疗和教育扩招的改革，扩大内需。
